זכויות הקשיש במסגרת חוק פינוי-בינוי

בעשרות השנים האחרונות הפכה ההתחדשות העירונית בישראל לכלי מרכזי במאבק בצפיפות ובמיגור מגורים בתנאים תת-תקניים, תוך קידום תכנוני של ערים מודרניות, בטוחות ונגישות יותר. אחד הכלים המרכזיים בתחום זה הוא פרויקטים של פינוי-בינוי, המאפשרים הריסת מבנים ישנים והקמת מבני מגורים חדשים, תוך מתן תמורות לדיירים הקיימים. עם זאת, תהליכים אלו מערבים לא אחת מורכבויות חברתיות משמעותיות, במיוחד בכל הנוגע לדיירים מבוגרים ובפרט קשישים. אלה, עקב גילם והתלות במרחב המוכר להם, עלולים להיפגע באופן משמעותי מהמעבר הכרוך בפרויקט. בעקבות זאת, המחוקק הישראלי בחר לקבוע הסדרים ייחודיים שמטרתם להגן על האוכלוסייה הקשישה בפרויקטים מסוג זה.

רקע לחקיקה: צורך חברתי מול שיקולים תכנוניים

החקיקה בתחום ההתחדשות העירונית נולדה מתוך מטרה לשפר את איכות החיים, לתקן ליקויים תכנוניים ישנים ולשפר מערכות תשתית ישנות. עם זאת, יוזמות פינוי-בינוי הנוגעות לאוכלוסיות מבוגרות העלו שאלות חוקתיות ואתיות, ביניהן זכות הקניין, כבוד האדם, הזכות לבריאות והזכות לדיור הולם. מקרים בהם דיירים קשישים נאלצו להתפנות למגורים זמניים לתקופה ממושכת, או הועברו לדירות חדשות בקומות גבוהות ללא מענה מותאם למצבם הבריאותי, המחישו את הפער בין הצורך לקדם מגורים מודרניים ובין זכויות הפרט של דיירים ותיקים. זהו הרקע שבו נחקקו בשנים האחרונות תיקונים לחוק במטרה להטמיע הבטחות ייחודיות לטובת הקשישים.

המסגרת החוקית והיבטים פרשניים

ההסדר המשפטי הרלוונטי מצוי כיום בחוק פינוי ובינוי (פיצויים), תשנ"ט–1999, אשר תוקן ביוזמת הכנסת. במסגרת תיקונים אלו נוספו סעיפים המתייחסים באופן ספציפי לאוכלוסייה הקשישה, במטרה לאזן בין קידום המיזם התכנוני ו בין זכויותיהם של דיירים פגיעים. בין השאר, החוק קובע קריטריונים לגיל המזכה בהגנות ולקיומה של זיקת מגורים רלוונטית, המעניקים לדייר אפשרויות בחירה ואף זכויות קנייניות ייחודיות ביחס לדירה החלופית בפרויקט.

פרשנות החוק, שנידונה גם בפסיקה, מדגישה את חשיבות כיבוד רצונם של הדיירים הקשישים ואת השאיפה לצמצם את הפגיעה בחייהם. כך למשל, בתי המשפט התבטאו מספר פעמים לטובת גישה פרשנית סוציאלית, במסגרתה יש להקפיד על יישום המנגנונים שהחוק מעמיד, ובכלל זה בחירה של הקשיש בין חלופות מגורים המוצעות, לרבות אפשרות להישאר בשכונה המוכרת לו.

מאפיינים ייחודיים לזכויות הקשיש בפרויקט

ההסדר החוקי מעניק לקשישים שורה של זכויות אשר אינן מוקנות לדיירים אחרים בפרויקט. זאת, מתוך ההכרה בצרכים ייחודיים הנובעים מגילם, מצבם הבריאותי והחברתי. בין המאפיינים הבולטים:

• יכולת בחירה בין מגורים זמניים מחוץ לפרויקט לבין מגורים קבועים במבנה המקורי עד לסיום הבנייה.
• זכות לדירה בקומת קרקע, או לחלופין פתרון נגיש הכולל מעלית ומיגון פיזי לתנאי ניידות מוגבלת.
• אפשרות לקבלת דירה גמורה בקומה המתאימה עוד לפני השלמת יתר הדירות בפרויקט, לצורך מעבר הדרגתי ונוח יותר.

מאפיינים אלו מבוססים לא רק על היגיון רפואי ופיזי, אלא גם על תפיסה חברתית רחבה הרואה בדירה לא רק קורת גג אלא גם מרחב פסיכולוגי-קהילתי חשוב.

השלכות יישומיות וקשיים בפרקטיקה

אף שהחוק מספק מנגנונים מתקדמים יחסית, הפרקטיקה מעלה אתגרים משמעותיים. אחד מהם נוגע להבנה וליישום מצד יזמים פרטיים, אשר לא תמיד מודעים להיתכנות הכלכלית של דירות קרקע בקווי התכנון החדשים. לעיתים קיימות מחלוקות סביב עצם מימוש הזכות בהיעדר הסדרה בחוזה, או עקב פרשנות שונה באשר לגיל הסף המזכה בהגנה.

בנוסף, קיימים דיירים מבוגרים אשר אינם מודעים לזכויותיהם, אינם זוכים לליווי משפטי הולם או חוששים למחות נוכח מערכת לחצים הקשורה להסכמות שכנים ולתזמון הפרויקט. נתונים שנאספו על ידי גופים שונים העוסקים בהתחדשות עירונית מצביעים על מקרים מתועדים (במיוחד באזורי הפריפריה) שבהם לא מומשו הזכויות במלואן עקב פערי מידע או אי-קיום בפועל של חלופות מגורים מספקות.

דוגמה מעשית – מקרה בפסיקה

באחד מהמקרים שנדונו בבתי המשפט במחוז תל אביב, נדונה תביעת קשישה בת 83 אשר סירבה להתפנות מדירתה במסגרת פרויקט פינוי-בינוי בטענה כי אינה מסוגלת לעבור פיזית פעמיים עד לקבלת הדירה החדשה. לאחר דיונים ממושכים, הכריע בית המשפט כי על היזם להעמיד לרשות הדיירת פתרון מגורים בדירה גמורה בקומת קרקע, ללא צורך בתקופת ביניים במגורים שכורים, וזאת בהתבסס על הוראות החוק.

מקרה זה מדגים את החשיבות של הפנמת החוק והכרתן המוקדמת של הזכויות מצד כלל הצדדים המעורבים – יזמים, רשויות תכנון, עורכי דין ולבסוף – הדיירים עצמם.

מגמות עתידיות בהגנת הדיירים הקשישים

החקיקה בנושא ממשיכה להתפתח, ובשנים האחרונות גבר השיח הציבורי והפרלמנטרי סביב האפשרות להרחיב את ההגנות גם על אוכלוסיות נוספות בעלות מאפיינים פגיעים, דוגמת אנשים עם מוגבלויות או משפחות חד-הוריות. עם זאת, אוכלוסיית הקשישים נותרת בראש סדר העדיפויות בשל גודלה ההולך וגדל והצורך המוגבר ביציבות דיור בגיל מתקדם. במקביל, רשויות מקומיות מאמצות נוהלי עבודה ייעודיים עבור ליווי דיירים מבוגרים, ואפילו הופיעו יוזמות בתחום של תכנון מותאם-גיל במסגרת פרויקטים מורכבים.

סיכום

ההסדרים שנקבעו בחוק במטרה להגן על דיירים קשישים בפרויקטים של פינוי-בינוי מהווים ביטוי לחתירה לאיזון מורכב שבין הצרכים הכלל-חברתיים של התחדשות עירונית ובין שמירה על זכויות קנייניות ואנושיות של פרטים. יישום ראוי של ההגנות מחייב הכרה עמוקה של הזכויות – הן מצד הדיירים והן מצד היזמים – וכן אכיפה אפקטיבית מצד הרשויות. ככל שתימשכנה יוזמות ההתחדשות במרחב האורבני – תידרש המערכת כולה להמשיג מחדש את הקשר בין תכנון עירוני, משפט וזכויות אדם בגיל השלישי.