הסכם הגז עם לבנון – מסגרת משפטית ואזורית

האינטרסים הכלכליים והאסטרטגיים במזרח הים התיכון מציבים את אזור הגבול הימי שבין ישראל ללבנון במרכזו של מכלול מורכב של סוגיות מדיניות, משפטיות וביטחוניות. גילויי הגז בעשור האחרון הובילו להאצת פעולות חיפושי האנרגיה באזור, ועוררו מחלוקות באשר לגבולות המים הכלכליים הבלעדיים של כל אחת מהמדינות. נוכח היעדר יחסים דיפלומטיים בין ישראל ללבנון, כל ניסיון לגבש הסכמות סביב נושאים בעלי השלכה כלכלית וביטחונית רחבה, מחייב תיווך בינלאומי מורכב והבנה מעמיקה של ההיבטים המשפטיים הכרוכים בכך.

הרקע למחלוקת: גבולות ימיים ובעלות על משאבים טבעיים

ליבת המחלוקת שקדמה להסכם נוגעת לקביעת הגבול הימי בין המדינות – גבול אשר משליך במישרין על הזכויות המשפטיות לחיפוש וניצול משאבי טבע המצויים בקרקעית הים, בעיקר גז טבעי. ישראל ולבנון טענו במשך השנים לקווים גבוליים נבדלים, שנפרשים על פני שטח ימי של כ-860 קילומטרים רבועים. האזור שבמחלוקת כולל מאגרי גז פוטנציאליים, שנחשבים לבעלי ערך כלכלי רב ולהשלכות אסטרטגיות רחבות.

על פי המשפט הבינלאומי, ובעיקר אמנת האומות המאוחדות בדבר דיני הים משנת 1982 (UNCLOS), שלה לבנון צד אך ישראל אינה חתומה עליה, למדינות יש זכויות בלעדיות לניצול כלכלי באזור המים הכלכליים הבלעדיים (Exclusive Economic Zone – EEZ) בעומק של 200 מייל ימי מהחוף. כאשר קיימת חפיפה בתביעות של מדינות סמוכות, נדרשת הסדרה רב צדדית בהסכמה או באמצעות מנגנוני יישוב סכסוכים.

מעמדו המשפטי של ההסכם

ההסדר בין ישראל ללבנון גובש כהסכם בלתי חתום – מסמך הבנות שהתקבל באמצעות תיווכה של ממשלת ארצות הברית. ההסכם נחתם בנפרד על ידי כל אחת מהמדינות אך תוך העברת נוסח זהה בו זמנית. הסדר מסוג זה, הקרוי לעיתים "הבנות הדדיות", נחשב במשפט הבינלאומי להסכם לא פורמלי (Non-Binding Agreement) אם כי הוא מחייב את הצדדים לו באותה מידה בה התחייבו לקיימו. המדינות אומנם לא כוננו קשרים דיפלומטיים, אך באמצעות נוסח זה הצליחו לייצר מסגרת הסכמית המתיישבת עם הדין הבינלאומי וללא צורך בהכרה ריבונית הדדית.

בישראל, אושר ההסכם על ידי הממשלה בהתאם להוראות חוק יסוד: הממשלה וחוק סדרי השלטון והמשפט בשטחים מסוימים. נכון לאישורו, לא נדרשה חקיקה ייחודית או אשרור פרלמנטרי, שכן ההסכם לא כלל ויתור על שטח ריבוני מוכר. עם זאת, סביבתו המשפטית עוררה דיון ציבורי, משפטי וחוקתי נרחב בישראל באשר לסמכויות הממשלה לניהול מו"מ ולהסדרת גבולות ללא הליך אישור בכנסת.

חלוקת הסמכויות והשפעות על פעילות כלכלית

יישום ההסכם צפוי להביא להרחבת היכולת של ישראל ולבנון לממש זכויות כלכליות באזורים תת-ימיים עשירים בגז טבעי, לצד קידום השקעות של תאגידי אנרגיה בינלאומיים. במסגרת ההסכם, נקבעה זוגיות בין רשת הזכויות המשפטיות של המדינות לבין פעילותם של מפעילים פרטיים – חברות אנרגיה זרות – שייקבלו זכויות חיפוש והפקה בהתאם לרגולציה הלאומית של כל אחת מהמדינות.

מנקודת מבט חקיקתית, נוצר אתגר באשר לאכיפה ולהסדרה של פעילות כלכלית באזורים המתאפיינים ברגישות גיאופוליטית. לדוגמה, הפעלתה של חברת TotalEnergies הצרפתית, שתבצע את החיפושים במים הלבנוניים, נדרשת להתנהל תחת רגולציה כפולה: רגולציה לבנונית מחד, ודרישות נייטרליות שנובעות ממעמד ההסכמה הבינלאומית מאידך. מצד ישראל, האחריות על ניהול הרישוי והפיקוח נותרה בידי משרד האנרגיה והממונה על ענייני גז ונפט, שפועלים על פי הוראות חוק משק הגז הטבעי, תשס"ב–2002.

היבטים ביטחוניים ומשפטיים נלווים

אמנם מדובר בהסכם כלכלי בעיקרו, אך יש בו גם משקל משמעותי מבחינה ביטחונית המתבטאת ביציבות האזורית. מהבחינה המשפטית, ההסכם אינו מכונן שלום, אלא מהווה מהלך בתחום ה-Confidence Building Measures – כלומר, יצירת אמון הדדי מוגבל המאפשר קידום אינטרסים כלכליים. עם זאת, נכללו בו מנגנוני פיקוח וסיוע בינלאומיים שמטרתם למנוע חיכוכים ולהסדיר חריגות אפשריות.

הצדדים נדרשו לגבש מנגנונים של פיקוח והסדרה, בין היתר דרך הדיווח הקבוע של הגורמים הכלכליים המעורבים וחובת שקיפות כלפי המתווך. גישה זו מהווה דוגמה מעניינת למשפט משווה ולאופן שבו ניתן ליצור מסגרת מעין-משפטית שמארגנת יחסים בין מדינות שאינן מכירות זו בריבונותה של האחרת.

השלכות עתידיות ומשמעות משפטית ארוכת טווח

ההסכם עשוי לשמש כתקדים לשיתופי פעולה דומים בעתיד בין מדינות המצויות במצב של עימות מתמשך, כשאין ביניהן יחסים דיפלומטיים פורמליים. מעבר לכך, הוא עשוי לעודד פרשנות גמישה לדין הבינלאומי, במיוחד בתקופות של סכסוכים נמוכי עצימות. שילובם של שחקנים פרטיים (חברות אנרגיה) במוקד ההסדרה, יוצר מודל ייחודי של דיפלומטיה כלכלית כתשתית להסדרה משפטית.

עם זאת, חשוב להדגיש כי מכלול הזכויות וההתחייבויות אינו מנותק ממערכת היחסים הדינמית שבין המדינות. שינויים במציאות הביטחונית או פוליטית עלולים להשפיע על תוקפו המהותי או המעשי של ההסכם. במקרים קודמים שבהם נכרתו הסכמות ימיתיות ללא חפיפה ריבונית, לעיתים נדרשה רה-אישרור או פרשנות מחודשת לנוכח שינויים גיאו-פוליטיים.

סיכום

הסכם הגז עם לבנון מהווה צומת מורכב של שיקולים משפטיים, כלכליים, ביטחוניים ודיפלומטיים. הוא מצביע על מגמה של פיתוח הסכמות פונקציונליות גם בין יריבים מדיניים, באמצעות מנגנונים משפטיים חכמים שאינם דורשים הכרה הדדית. בחינה משפטית מקיפה של ההסכם מצביעה על מודל יצירתי שעשוי לשמש דוגמה להסדרים עתידיים בגבולות ימיים ובאזורים רוויי מתחים. גם אם איננו בגדר אמנה פורמלית, עקרונותיו, נוסחו ומנגנוני היישום בו – הופכים אותו למסמך משפטי בעל חשיבות גוברת במשפט הבינלאומי והאזורי.