מערך התכנון במדינת ישראל נשען על היררכיה ברורה של מסמכי תכנון – תכניות מתאר ארציות, מחוזיות ומקומיות – המכתיבות את פיתוח המרחב הפיזי במדינה. אחת המרכזיות והמשפיעות שבהן היא תכנית מתאר ארצית מס' 35 (המוכרת גם כ"תמ"א 35"), אשר מגלמת את חזון המדינה לצמיחה עירונית, שמירה על שטחים פתוחים והתמודדות עם אתגרים של משאבי קרקע מוגבלים. מאז אישורה, מהווה תמ"א 35 אבן יסוד בתכנון השטח במדינה, ומקדמת מדיניות תכנון מוכללת המתחשבת גם בצרכים לאומיים וגם בהתחייבויות סביבתיות ובינלאומיות.
מהי תכנית מתאר ארצית 35
תכנית מתאר ארצית 35 היא מסמך תכנוני מחייב הקובע את מדיניות התכנון והפיתוח בישראל. מטרתה להבטיח פיתוח בר-קיימא על ידי הגבלת הבנייה לשטחים מתוכננים, שמירת משאבי טבע, חיזוק מרכזי הערים והעדפת תחבורה ציבורית. התכנית מגדירה את הפריסה העתידית של היישובים ותשתיות הלאום.
רקע משפטי ותכנוני
תכנית מתאר ארצית 35 אושרה במועצה הארצית לתכנון ולבנייה בשנת 2005 על פי סעיף 49 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה–1965 (להלן: החוק). בהתאם לכך, מדובר בתכנית מתאר ארצית מחייבת במעמד על, אשר מהווה בסיס לתכניות מתאר מחוזיות ומקומיות. התכנית מבוססת על עקרונות תכנון בר-קיימא, ונועדה לאזן בין צורכי הפיתוח החברתי-כלכלי לבין ההגנה על מערכות אקולוגיות, שטחים חקלאיים ומשאבי טבע מוגבלים.
התכנית מגדירה גבולות ברורים לפיתוח עירוני באמצעות חלוקה למרקמים תכנוניים שונים (עירוניים, כפריים, ושטחים פתוחים), וכן קובעת עקרונות לייעול השימוש בקרקע באמצעות התחדשות עירונית והשגת צפיפויות בנייה גבוהות יותר באזורי הביקוש.
מרכיבי הליבה של תמ"א 35
תמ"א 35 מכילה מספר עקרונות מנחים ומרכיבים מהותיים, אשר משפיעים ישירות על מערכת התכנון והבנייה המקומית והארצית:
- מרקמים תכנוניים: חלוקה גיאוגרפית של שטח המדינה למרקמים שונים כגון "מרקם עירוני", "מרקם כפרי", ו"מרקם פתוח", אשר עבור כל אחד מהם נקבעו עקרונות תכנון מתאימים.
- עקרון "העיר המועדפת לצפיפות": עידוד פיתוח על ידי ניצול מיטבי של הקרקע במרכזי הערים והימנעות מהתפשטות פרברית המובילה לבזבוז משאבי קרקע.
- הגדרות שטחים פתוחים: זיהוי וייעוד שטחים פתוחים לשימור, תוך קביעת איסורים והמגבלות החלים על פיתוח בתחומם.
- קידום תחבורה ציבורית: שילוב עקרונות של תחבורה בת-קיימא, לרבות עדיפות לפיתוח לאורך צירי תחבורה ציבורית וצמצום התלות ברכב פרטי.
השפעת תמ"א 35 על התכנון המקומי
לתמ"א 35 השפעה ישירה על תוכניות מתאר מחוזיות ומקומיות. כל תכנית ברמה נמוכה יותר חייבת להתאים לעקרונות ולתנאים שהוגדרו בתכנית. מסיבה זו, שינוי המרחבים המוגדרים לתכנון (כגון הרחבת מרקם עירוני על חשבון שטח פתוח) מחייב הליך של התאמה או תיקון לתכנית הארצית, ולעיתים אף קבלת אישור מוועדה מחוזית או מהמועצה הארצית, כל זאת בהתאם להוראות החוק.
דוגמה בולטת לכך ניתן לראות כאשר רשות מקומית מבקשת להרחיב אזור מגורים מעבר לגבול המרקם העירוני שהוגדר בתמ"א, נדרשת לנמק את הצורך בפיתוח חריג, ולהציע פיצוי תכנוני בעת הצורך, למשל בדרכים של תוספת שטחים פתוחים בתחומים אחרים.
תיקונים והתאמות לתכנית במהלך השנים
מאז אישורה הראשוני, עברה תמ"א 35 מספר גלגולים ותיקונים שנועדו להתאים אותה לצרכים המשתנים של המדינה. בין הבולטים שבהם:
- תמ"א 35/1: תיקון שנעשה בשנת 2010 אשר עדכן את גבולות המרקמים העירוניים בהתאם למגמות האוכלוסייה.
- תמ"א 35/ב/1 (התיקון המשולב): תיקון מקיף שאושר במהלך העשור האחרון ואיגד בתוכו שינויים מרחביים, עדכונים ביחס לעקרונות התכנון ויישום הוראות חדשות בנוגע לשימור שטחים פתוחים והסתמכות על מערכות מידע גאוגרפיות מתקדמות.
בהתאם לכך, תמ"א 35 הפכה למסמך "חי", המתעדכן לאורך זמן תוך תגובה דינמית לצרכים הכלכליים והחברתיים של מדינת ישראל.
ביקורת ואתגרים ביישום
למרות חשיבותה הרבה, תמ"א 35 עוררה וממשיכה לעורר ביקורת בקרב גופים מוניציפליים, יזמים ולעיתים גם מהציבור הרחב. אחת הביקורות העיקריות נוגעת לקשיחותה היחסית של התכנית, אשר מקשה לעיתים על מענה גמיש ויעיל לצורכי פיתוח מקומיים, ובעיקר בערים או ביישובים המצויים בגידול מהיר.
בחלק מהמקרים, יש תחושה כי התכנית מקדשת את שימור השטחים הפתוחים תוך פגיעה אפשרית ביכולת המדינה להגדיל היצע קרקעות לבנייה למגורים, במיוחד לנוכח משברי הדיור החוזרים ונשנים. מאידך, קובעי המדיניות והתכנון סבורים כי דווקא באמצעות עקרונות הצפיפות וההתחדשות העירונית נשמר איזון בריא בין צרכים דורשי פיתוח לבין המחויבות לדורות הבאים.
היבטים משפטיים ופסיקה רלוונטית
בתי המשפט בישראל התייחסו לא אחת למעמדה ומחייבותה של תכנית מתאר ארצית 35. בפסיקה עקבית נקבע כי לתכנית זו יש תחולה מחייבת כלפי כל גורמי התכנון, וכי החלטה תכנונית שסותרת את עקרונותיה עלולה להיות פסולה. למשל, בפסקי-דין שנידונו בבתי המשפט לעניינים מנהליים נקבע כי יש לבחון כל תכנית מקומית בקנה מידה של התאמה לתמ"א 35, ובמידה ויש סתירה – עליה להיות מתוקנת או לבקש סטייה ספציפית מהתכנית הארצית.
מעבר לכך, פעמים רבות נעשה שימוש משפטי בעקרונות תמ"א 35 גם בהקשרים סביבתיים, בהם עתרו ארגוני סביבה למניעת פרויקטים הנתפסים כחורגים ממתחם המדיניות שהותוותה בתכנית.
השפעות עתידיות והיבטים תכנוניים מתפתחים
בעידן של שינויי אקלים, לחץ אוכלוסייה וחוסר ודאות כלכלית, הופכת תכנית מתאר כמו תמ"א 35 לכלי מרכזי בעיצוב המציאות הפיזית של מדינת ישראל. במקביל ליישומה, מתגבשת כיום שיח מוסדי וציבורי סביב הצורך לבחון את עדכניות הוראות התכנית ואת יכולת ההתאמה שלה למציאות רגולטורית וחברתית משתנה.
משרד הפנים והמטה לתכנון אסטרטגי עוסקים בשנים האחרונות בגיבוש תיקונים אפשריים או מודלים משלימים שיאפשרו למשל קידום מהיר של פרויקטים באזורי עדיפות לאומית, תוך שמירה על עקרונות הפיתוח בר-הקיימא שעומדים בלב התכנית.
סיכום
תכנית מתאר ארצית 35 מהווה נדבך מרכזי וחיוני בתפיסת התכנון הלאומית של מדינת ישראל. מאז כניסתה לתוקף, היא שימשה ככלי מדיניות עוצמתי, אשר ניסה לאזן בין צרכי פיתוח דמוגרפיים וכלכליים לבין שמירה על עקרונות סביבתיים. אמנם יישומה טומן בחובו אתגרים פרקטיים ואף לעיתים פוליטיים, אך אין עוררין על כך שמדובר בתכנית אשר תרומתה לעיצוב פני הארץ ולשמירה על משאבי הקרקע הינה מכרעת. העתיד הקרוב צפוי להעמיד את תמ"א 35 אל מול מבחנים חדשים – בהם משבר הדיור, שיקולי הגנה סביבתית מתקדמים ושאיפה לחדשנות תכנונית – והתאמתה למציאות הדינמית תמשיך לקבוע את דמותו של המרחב הישראלי לדורות.