תמ"א 38/2 – מסגרת משפטית להתחדשות נקודתית

בעשור האחרון, נושא ההתחדשות העירונית בישראל תפס תאוצה משמעותית, בעיקר בעקבות הצורך הגובר בשיפור עמידות מבנים ישנים והתמודדות עם מחסור במקרקעין, בעיקר באזורי הביקוש. תמ"א 38 על סעיפיה השונים, הפכה במובנים רבים לכלי המרכזי דרכו מקודמות יוזמות אלו. מבין סעיפי התכנית, תמ"א 38/2 – המכונה גם "פינוי-בינוי נקודתי" – מזוהה כיום כאחת הדרכים האפקטיביות ביותר להתחדשות מבנים בודדים בתוך רקמות עיר קיימות. בניגוד למיזמי פינוי-בינוי רחבי היקף, תמ"א 38/2 מאפשרת התערבות ממוקדת, תוך מתן מענה מדויק לצרכים של בניין קיים, הדיירים שבו, והמרקם העירוני סביבו.

המסגרת התכנונית והמשפטית של תמ"א 38/2

תמ״א 38, שהיא ראשי תיבות של "תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה", אושרה לראשונה בשנת 2005 על ידי המועצה הארצית לתכנון ובנייה. תמ"א זו מעניקה ליזמים זכויות בנייה עודפות בתמורה לחיזוק מבנים ישנים שקדמו לתקן 413 לעמידות בפני רעידות אדמה. סעיף 38(2) שנוסף לתכנית במספר תיקונים מאוחרים, מאפשר הריסה מלאה של המבנה ובנייה מחדש תחת הגדרות מסוימות.

במישור המשפטי, יש לראות את תמ"א 38/2 כתכנית מתאר ארצית בעלת מעמד סטטוטורי, שהיא מקור עצמאי להענקת זכויות בנייה, בכפוף לתכנית בניין העיר (תב"ע) החלה על המגרש. בתי המשפט בישראל הכירו בכך שזכויות מכוח התמ"א אינן אוטונומיות לחלוטין, ויש להפעילן תוך סנכרון עם דיני הקניין, דיני התכנון והבנייה, ודיני החוזים, לרבות חוק המקרקעין, התשכ"ט–1969, וחוק החיזוק (חוק החיזוק התקף הוא מסגרת חוקית משלימה לתמ"א והוא מבוסס כיום על תיקון 2 לחוק מיסוי מקרקעין תוך עידוד הסכמות דיירים).

ההליכים המשפטיים הכרוכים ביישום תמ״א 38/2

תמ"א 38/2 אינה רק תהליך הנדסי אלא בראש ובראשונה מהלך משפטי מורכב הכולל שלבים רבים, החל משלב הייזום וההסכמות עם הדיירים, דרך קבלת היתר הבנייה ועד למסירת הדירות החדשות. אמנם הסכמת כלל הדיירים אינה דרישה בל תעבור, אך חשוב לציין כי ככלל, הסכמת 80% מהדיירים (ולעיתים אף פחות מכך לפי חוק פינוי-בינוי או תיקוני החיזוק), מאפשרת קידום המיזם.

במקרים בהם דיירים מתנגדים ללא סיבה מוצדקת, רשאים שאר הדיירים לפנות לוועדה לפינוי ובינוי לפי החוק לעידוד מיזמי פינוי ובינוי (פיצוי למסרבים), תשע"ו–2016, או לנקוט בהליכים אזרחיים במסגרת בית המשפט המחוזי, לשם אכיפת ההסכם או הדרישה להסכים לתכנית. ההליכים המשפטיים מחייבים ליווי צמוד של עורך דין המתמחה במקרקעין, ובפרט בתחום ההתחדשות העירונית.

היבטי תכנון ורישוי

אחד המאפיינים המבדילים את תהליך הרישוי בתמ"א 38/2 לעומת תכניות פינוי-בינוי רגילות הוא קיצור הליכי האישור – במקרים רבים ניתן לקדם את התכנית ישירות מול הוועדה המקומית ובלא צורך באישור תכנית מפורטת חדשה. אף על פי כן, על היזם והעירייה לוודא כי מתקיימים עקרונות תכנון תקינים, לרבות מענה על סוגיות כמו צפיפות, פתרונות חניה, תנועת הולכי רגל וסביבה קהילתית בריאה.

בחלק מהרשויות המקומיות הוחלט להתקין מסמכי מדיניות מקומיים או לקבוע הנחיות מחמירות יותר מתמ"א 38 הארצית, ולעיתים נדרשת הכנת תב"ע נקודתית. מצב זה מוביל להבדלים משמעותיים בין ערים שונות, וכך לדוגמה, בעוד שבתל אביב מקודמות עשרות תוכניות במסלול הריסה ובנייה מחדש, ברשויות אחרות – כמו באר שבע או חיפה – מתבצע ריבוי תכניות במסגרת חיזוק מבנים בלבד.

זכויות הדיירים והגנה משפטית

במיזמים מסוג תמ"א 38/2, לדיירים הקיימים מעמד משפטי מרכזי ולזכויותיהם יש להעניק הגנה מלאה. ההסכם בין היזם לדיירים מכונה בדרך כלל "הסכם פינוי-בינוי (נקודתי)", והוא מסמך משפטי מחייב אשר מסדיר את תכולת התמורות, מועד הפינוי, אחריות הביצוע, ערבויות, ביטחונות, תנאי מושכר ועוד.

אחת ההגנות החשובות ביותר היא הדרישה לערבויות בנקאיות שיבטיחו את מסירת הדירה החלופית במקרה שהיזם אינו עומד בהתחייבויותיו. בנוסף, החוק למיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג–1963, קובע פטורים משבח והקלות מס בהעברת זכויות של דיירים ליזם, מה שמקל על הצדדים לקיים את העסקה מבלי להכביד כלכלית.

השפעת תמ"א 38/2 על המרקם העירוני

מנקודת ראות אורבנית, מיזמי הריסה ובנייה מחדש יוצרים שינוי משמעותי במראה ובתפקוד האזור. בעוד שהתחדשות עירונית מרקמית עשויה לשפר תשתיות, להוסיף שטחים ציבוריים ולחדש שכונות, יש גם חששות מובנים מ"פינוי אוכלוסיות מוחלשות", עומסי תחבורה, וירידת איכות החיים בעת הביצוע. תכניות רבות כיום מחייבות יזמים לכלול גני ילדים, מקומות חניה ואזורי מסחר בבניינים החדשים כחלק אינהרנטי מהתכנית.

הפסיקה והמדיניות התכנונית מדגישות את העיקרון של "איזון כולל", לפיו טובת הציבור בכללותו אינה גוברת באופן גורף על טובת הפרט, ויש למצוא את נקודת האיזון המתאימה לכל מקרה. כך לדוגמה, בית המשפט העליון קבע בע"א 8007/13 כי "יש לראות במפעל ההתחדשות העירונית אינטרס ציבורי עליון, אולם אין בכך כדי להצדיק פגיעה בלתי מידתית בזכויות דייר סרבן."

מגמות עדכניות ועתיד התכנית

בסוף שנת 2022 הודיעה המועצה הארצית לתכנון ובנייה כי תמ"א 38 צפויה לפקוע, ובמקומה תקודם תכנית מתאר חדשה לשדרוג מבנים – תכנית הרובעים. עם זאת, הכנסת האריכה את תוקפה של התמ"א עד לשנת 2025, במטרה לאפשר לרשויות המקומיות להשלים את היערכותן. נכון להיום, קיימים מאות מיזמים אקטיביים בתמ"א 38/2 ברחבי הארץ, בשל יעילותם ומהירותם היחסית לעומת חלופות.

לפי נתוני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית לשנת 2023, כ-70% מהמיזמים המאושרים של תמ"א 38 כוללים הריסה ובנייה מחדש. המגמה הברורה מצביעה על העדפה גוברת לשיטה זו, עקב יתרונותיה המובהקים. יחד עם זאת, יש לקוות כי גם לאחר שתוקפה של התמ"א יפקע, יימשכו מיזמים דומים במסלולים חדשים שיבטיחו ודאות משפטית ותכנונית ליזמים ולדיירים כאחד.

סיכום

תמ״א 38/2 מגלמת את השילוב שבין פתרון תכנוני-עירוני לבין הסדרה משפטית מקיפה, באופן המאפשר חידוש המרקם העירוני תוך שמירה על זכויותיהם של בעלי הדירות. מדובר במנגנון משפטי רציני ומורכב, אשר דורש תיאום הדוק בין כלל הגורמים – דיירים, יזמים, רשויות ועורכי דין. הצלחתה של התכנית עד כה מניחה תשתית למודלים עתידיים של התחדשות עירונית מדויקת, ומלמדת על חשיבות האיזון שבין צורכי הפיתוח לבין שמירה על צדק חלוקתי וסביבתי.