התחדשות עירונית בישראל – מסגרת חוקית וזכויות הדיירים

מדינת ישראל מתמודדת בעשורים האחרונים עם אתגרים משמעותיים בתחום הבינוי והדיור, הנובעים מגידול אוכלוסייה מואץ, מצוקת קרקעות במרכז הארץ והזנחה של שכונות וותיקות. על רקע זה, רכשה ההתחדשות העירונית מעמד מרכזי במדיניות התכנון והפיתוח. מדובר באחד הכלים היעילים ביותר כיום להתמודדות עם התיישנות תשתיות, שיפור חזות אורבנית וחיזוק כלכלי-חברתי של אזורים מוחלשים. מעבר לתועלת התכנונית-פיזית, כרוכות בפרויקטים אלו סוגיות משפטיות מורכבות הדורשות הבנה עמוקה של מערכות ההסדרה, הזכויות והחובות של כלל המעורבים.

מסלולים משפטיים עיקריים בהתחדשות עירונית

ישנם מספר אפיקים חוקיים עיקריים שבאמצעותם ניתן לבצע התחדשות עירונית, כל אחד מהם נשען על מסגרת חקיקתית ברורה:

• פינוי-בינוי: מוסדר כיום על פי החוק לקידום הבנייה במתחמים של פינוי ובינוי, התשכ"ה–1965 (חוק התכנון והבנייה) וכן תיקונים ועדכונים נוספים כמו החוק לפינוי ובינוי (פיצויים), התשנ"ט–1999. המסלול כולל הריסה מלאה של מבני מגורים קיימים ובנייה חדשה, לרוב תוך תוספת יחידות דיור ומתן תמורות לדיירים.
• תמ"א 38: נולדה מתוקף תמ"א 38 – תוכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים נגד רעידות אדמה. אמנם בשנים האחרונות הופסקה האפשרות להגיש בקשות חדשות במסלול זה (נכון ל-2022), אך פרויקטים קיימים עדיין מבוצעים בפיקוח של ועדות התכנון המקומיות.
• התחדשות מכוח יוזמה תכנונית: יוזמה של רשות מקומית להכין תוכנית התחדשות, למשל במסלולי "תוכנית כוללנית לשכונה" או מכוח הוראות סעיף 23 לתמ"א 35.

זכויות וחובות הצדדים המעורבים

פרויקט התחדשות עירונית מערב מספר גורמים שכל אחד מהם מחזיק בזכויות משפטיות וחב לאחרים בשורה של חובות:

• בעלי הדירות: זכאים לפיצוי או תמורות, לרוב בדמות דירה חדשה גדולה יותר, שכר דירה זמני ושירותי ליווי משפטיים. עם זאת, חתימתם נדרשת למימוש הפרויקט, מה שעלול ליצור סכסוכים עם דיירים סרבנים.
• היזם: מחויב לעמוד בדרישות התכנון והבנייה, לקדם את ההיתרים, לדאוג למימון ולהבטיח את מימוש התמורות לדיירים בהתאם להסכם.
• הרשות המקומית: פועלת כגוף מתכנן ומפקח, ולעיתים אף יוזמת עצמה תוכניות תכנוניות. עליה לוודא שמירה על האינטרס הציבורי, עמידה בתקן הבנייה והבטחת תשתיות מתאימות.

מערכת היחסים החוזית העיקרית היא בין בעלי הדירות ליזם, כאשר ההסכם מגדיר את התמורות, לוחות הזמנים, ערבויות, מנגנוני בוררות ותחומי האחריות של כל צד. בתי המשפט נוטים לאכוף את ההסכמים כלשונם, אך מייחסים חשיבות להגנה על זכויות דיירים מוחלשים.

התמודדות עם דיירים סרבנים

אחת הסוגיות המשפטיות הבולטות היא התנגדות של חלק מבעלי הדירות לפרויקט, אשר עלולה לטרפד את מימושו. במסגרת חוק פינוי ובינוי (פיצויים), בעלי דירות שחתמו על הסכם יכולים לתבוע דייר סרבן הפועל בחוסר תום לב וגורם לעיכוב בלתי סביר של הפרויקט. פסיקת בית המשפט העליון קבעה אמות מידה לבחינת סירוב סביר – כמו מצב בריאותי, מגבלות כלכליות או חשש לפגיעה באיכות החיים – אל מול סירוב טקטי או כספי בלבד.

ככל שמספר החותמים עולה על 80% (או 67% בפרויקטים קטנים), רשאים היזמים ובעלי הדירות להגיש תביעה כנגד המסרב. עם זאת, יש להקפיד על ניהול הליך הוגן ושקוף מול כלל הדיירים לאורך כל הדרך.

היבטים רגולטוריים ותכנוניים

כדי שפרויקט יוכל לצאת לפועל, עליו לעבור שורה של שלבים מול הרשויות, כולל:

• קידום תוכנית תב"ע מתאימה או הסתמכות על תוכנית קיימת
• הגשת בקשה להיתר בנייה בוועדה המקומית
• בחינה של השפעה תחבורתית, סביבתית ותשתיות עירוניות
• חובת שיתוף הציבור והצגת חלופות בתכנון

לממשלה ולרשויות המקומיות תפקיד מהותי בהסרת חסמים, כך למשל קיימות כיום תוכניות לאומיות לקידום התחדשות (כגון הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית), הפועלות להעניק סיוע רגולטורי, כלכלי וחברתי לפרויקטים במוקדים מועדפים.

ערבויות והגנה משפטית על הדיירים

אחד הרכיבים הקריטיים בכל הסכם פינוי-בינוי או התחדשות עירונית הוא הבטחת סיפוק התמורות לבעלי הדירות. היזם מחויב להמציא ערבויות שונות, לרוב:

• ערבות חוק מכר: מבטיחה את הדירה החדשה לדייר, כנגד שיעבוד או נכס, לפי חוק מכר דירות (טיפוסית לדירות חדשות מקבלן).
• ערבות ביצוע: מבטיחה את סיום העבודות בהתאם ללוחות הזמנים שנקבעו בהסכם.
• ביטוח אחריות מקצועית / צד ג': נועד להבטיח את זכויות הדיירים במהלך ואחרי תקופת הבנייה.

שילוב של ערבויות אלה מספק רשת ביטחון לדיירים, אשר מוסרים את זכויותיהם על הדירה הישנה עוד טרם הקמת המבנה החדש. ליווי משפטי מקצועי ובלתי תלוי מטעם הדיירים הוא נדבך חשוב בהבטחת זכויותיהם במסגרת ההסכמים.

מגמות והתפתחויות אחרונות

בעשור האחרון ניכרת מגמת עלייה מסוימת בקצב הפרויקטים המאושרים בהתחדשות עירונית, במיוחד במטרופולינים כמו תל אביב, ירושלים וחיפה. לפי נתונים של הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית לשנת 2023, אושרו מעל 400 פרויקטים חדשים בכל רחבי הארץ, בהם צפויות להיבנות עשרות אלפי יחידות דיור.

בד בבד, ניכרת עלייה במעורבות הרגולטורית לצד דרישה לתכנון איכותי יותר, בדגש על קיימות, עירוב שימושים ותחבורה ציבורית מותאמת. תיקוני חקיקה נבחנים כל העת, ביניהם הצעות חוק בנושא זכויות דיירים בגיל השלישי, אופן קביעת שווי התמורות ופישוט תהליכי הרישוי.

סיכום

התחדשות עירונית היא תהליך מורכב מבחינה תכנונית, כלכלית, חברתית ומשפטית. הצלחתו תלויה בשיתוף פעולה הדוק בין הדיירים, היזם והרשויות, לצד הסדרה משפטית מקיפה שמבטיחה הגינות, שקיפות וזכויות לצדדים המעורבים. הבנה של המארג המשפטי מאפשרת להפוך פרויקטים מסוג זה ממושג תיאורטי למציאות אורבנית משופרת, המקדמת קיימות, מגורים הולמים וצמיחה עירונית חכמה.